行政訴訟法增設都市計畫審查專章之內容整理、介紹及評析(二)
七、我要向哪裡的行政法院提起?：專屬都市計畫區所在地的高等行政法院(《行政訴訟法》第237條之19)
(一)行政法院有哪些
我國行政訴訟採三級二審制，三級指的是高等行政法院及高等行政法院地方行政訴訟庭、最高行政法院。二審指的是如果一審是高等行政法院地方行政訴訟庭，那再來二審(最終審)就是高等行政法院；如果一審是高等行政法院，那再來二審就是最高行政法院。但各位要注意的是，我國的高等行政法院只有三間：分別是臺北、臺中及高雄。
(二)要怎麼判斷要向哪間法院提起行政訴訟
《行政訴訟法》第237條之19已經規定，都市計畫爭訟的一審就是「專屬」都市計畫所在的高等行政法院，但我們只有三間高等行政法院，所以各位要進一步判斷想要爭訟的都市計畫的「行政區」在哪! 筆者整理如下：
1.臺北高等行政法院管轄的行政區是：臺北市、新北市、桃園市、新竹市、新竹縣、基隆市、宜蘭縣、花蓮縣、金門縣、連江縣。
2.臺北高等行政法院管轄的行政區是：臺中市、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣。
3高雄高等行政法院管轄的行政區是：嘉義縣、嘉義市、臺南市、高雄市、屏東縣、臺東縣、澎湖縣等七縣市及東沙、太平等二島。
八、提起都市計畫的時間限制：都市計畫發布後一年內，或是發布後始發生違法原因一年內(《行政訴訟法》第237條之20)
1.第一種情況是：
(1)「都市計畫發布後一年內」，若該都市計畫區內的人民、地方自治團體或公法人認為該都市計畫違法侵害其權利者，得提起行政訴訟，但要注意的是這個「一年」是「不變期間」，所謂不變期間是訴訟法的概念，此指的是此種訴訟法的時間概念，原則上不能伸長或縮短，僅有在例外如天災事變等客觀不可抗力之情況下，始得伸長或縮短，而遲誤不變期間的效果，會產生失權，例如逾越法定「上訴期間」會喪失「上訴權」。
(2)相對而言的概念，則是「訓示期間」，例如法院在收到原告起訴狀以後，通常會發文請被告於「一定時間內」提出答辯狀，收到的一般民眾甚至機關公務員都會很緊張，但是其實逾越此種期間原則是不會有不利後果的，也就是不會有訴訟上權利喪失的情況。
2.第二種情況：
(1)「都市計畫發布後始發生違法原因」時，自「違法原因」發生時起一年內提起訴訟，筆者認為，這樣的規定將會造成司法實務有一定判斷上的困難，原則上須依個案情況具體判斷。
(2)但隨著實務案例的累積，一定會有判斷違法原因發生「起算點」的法律見解爭議，而此牽涉重大，除涉及原告起訴合法判斷與否外，筆者認為：「應增設給予原告及被告雙方就違法原因起算點陳述意見之機會，必要時，可先就此點為辯論，並為中間裁定」，雖然法官於審查時，為求慎重，對於「都市計畫發布超過一年」之案件，應皆會命原被告雙方以書狀或言詞陳述意見，但應明文保障較為妥適。
九、給予核定都市計畫(法規範)之行政機關有「行政自我審查」之機會(《行政訴訟法》第237條之21)
(一)參照《訴願法》第58條規定，仿照違法行政處分之救濟先給予作成行政處分機關「行政自我審查」之機會
1.各位如果對我國的行政爭訟法制有些瞭解的話，我國對於「違法行政處分」的行政救濟規定，是規定訴願人(即不服行政機關作成之行政處分的人)於提起訴願時，須向作成行政處分的行政機關提起，因為立法者給予行政機關於收到訴願人不服行政處分的書面資料時，有重新審查自己作成的行政處分是否「妥當」及「合法」，目的在紓減訟源。
2.但是由於我國行政爭訟法制，是首次給予人民對「法規範」有提起行政訴訟之機會，換言之，並不適用訴願法及行政訴訟法有關「違法行政處分之救濟」的規定，所以《行政訴訟法》第237條之21明定「高等行政法院收受起訴狀後，應將起訴狀繕本送達被告」，即係對於「違法都市計畫(法規範)之救濟」亦比照「違法行政處分救濟」之規範，給予核定都市計畫之行政機關有行政自我審查之機會。
(二)核定都市計畫行政機關行政自我審查後，於二個月內，可能作出之處置行為態樣
1.行政機關認為都市計畫「違法」時2：
(1)違法態樣是「程序違法」即「違反都市計畫作成之程序」規定，行政機關應「補正」，並「陳報」高等行政法院。另外，搭配《行政訴訟法》第237條之27規定，立法者給予行政機關補正「都市計畫程序違法」的時間，為第一審言詞辯論終結前，而我們知道，行政訴訟法是採職權進行主義，所以基本上，法庭的訴訟指揮進度是由受命法官決定，所以有這條規定，訴訟的時間就可能較為延滯，因為沒有一個最後期限(雖規定言詞辯論終結前，但言詞辯論的庭期是由法官決定的)。
(2)違法態樣是「實體違法」時，行政機關應「陳報」高等行政法院，並得為「必要之處置」。這邊立法者對於「必要之處置」有舉例說「例如辦理原都市計畫之變更」之情形(例如甲的XX地號土地不應該被劃為公共設施保留地)。
2.行政機關認為都市計畫「合法」時：行政機關(被告)應提出答辯狀說明都市計畫合法之理由。
十、都市計畫訴訟之訴訟參加制度(《行政訴訟法》第237條之22-第237條之24、第237條之25)
(一)排除《行政訴訟法》一般性關於訴訟參加之規定(《行政訴訟法》第237條之22規定)
《行政訴訟法》第237條之22規定，都市計畫審查程序，不適用《行政訴訟法》第一編第三章第四節訴訟參加之規定。立法者強調這是因為都市計畫審查程序具「客觀訴訟之性質」使然，故《行政訴訟法》第41條至第48條規定不適用於都市計畫審查程序。
(二)依職權命參加(《行政訴訟法》第237條之23規定)
此條規定，承審法官須判斷若宣告都市計畫無效、失效或違法時，是否會影響到第三人之權利或法律上利益，得依職權命其參加訴訟，但要注意幾個地方：
1.依照《行政訴訟法》第237條之23規定被職權命參加的參加人，地位等同訴訟當事人(即如同原被告)，且得獨立提出攻擊防禦方法，不受被參加人之拘束。
2.此種樣態的參加與《行政訴訟法》第42條規定的獨立參加並無二致，所以應該仍有最高行政法院103年11月份第1次庭長法官聯席會議決議之適用，換言之，如果法官認為都市計畫應宣告無效、失效或違法時，若有其他第三人之法律上利害關係是與原告利益狀態相反者，則應使法官裁量命參加之職權限縮，而變成法官應命第三人參加3。4
(三)依職權命輔助參加(《行政訴訟法》第237條之24規定)
基本上，此條與《行政訴訟法》第237條之23規定的差別在與，經法官依此條規定命參加的第三人，第一：非訴訟當事人；第二、提出之攻擊防禦方法不得與被參加人相矛盾。基本上這邊涉及訴訟參加制度之概念，為免篇幅過大，於此不贅。
(四)到場陳述意見(《行政訴訟法》第237條之25規定)
這條規定可以跟前面三條視為是配套規定，因為此條規定的「擬定、發布機關、甚至是權限受都市計畫影響之行政機關」都會符合前面所稱受權利或法律上利害關係影響之第三人，所以如果法官未依職權命參加或輔助參加，依此條規定亦應使其有陳述意見之機會。
十一、避免司法審查法規範發生裁判歧異(《行政訴訟法》第237條之26)
基本上，我國對於法規範審查的最終解釋權是交由司法院大法官行使，所以雖然行政訴訟法首次增訂都市計畫審查程序，使得非司法院大法官以外之法官，亦得為法規範審查，但是對於「同一都市計畫」若同時經不同人民提起行政爭訟，一件仍繫屬於法院，一件卻已經提起釋憲，此時，該案件之法官，得以裁定停止訴訟程序，以尊重司法院大法官解釋憲法之職權。但若該案件之法官認為案件已達裁判之「成熟度」，則仍得為裁判，若日後與釋憲結果發生歧異，則需另起其他程序來修正而已。
十一、依都市計畫違法情形，分別宣告「單純違法」、「違法無效」、「違法失效」(《行政訴訟法》第237條之28)
(一)無效、 失效等概念說明及宣告無效、失效、單純違法之區別
1.各位如果是未學過法律之人，可能無法理解「無效」與「失效」之概念區別。一般行政法上多是以「違法行政處分之效力」來理解，故行政處分「無效」指的是「行政處份的效力，被認定『自始』不發生(換言之，行政處分重來就不存在過)。但行政處分「失效」，則是指「行政處分因被違法撤銷，原則會溯及於作成時失其效力，例外則得由撤銷違法處分之機關，另訂失效日期(參《行政程序法第118條》)」。所以兩者的差別，在於「失效之效力，可能有向後失效之情況，此是為避免利害關係人的財產損失」。
2.但是，都市計畫的宣告「違法無效」跟「違法失效」，觀察《行政訴訟法》第237條之28之規定，似乎與「違法行政處分」不一樣，首先，都市計畫經宣告無效，雖與行政處分無效之結果並無不同，且因都市計畫是一個「整體性對地區發展為綜合考量決定的諸多集合」，所以原告請求宣告無效的部分，如果與其他部分「具不可分關係者」，自然須一併宣告「無效」，如同「違法行政處分屬無效之情形一樣」(參《行政程序法第112條》)；但於都市計畫經宣告失效時，則立法者未給予司法機關另定「失效日期」之裁量權限，而此是因為，立法者所稱宣告都市計畫失效之情況，是原則「向後失效」，與違法行政處分經撤銷，原則溯及既往失效之情況不同。此為各位於閱讀條文時，應注意的地方。
3.另外，值得注意的是，前面的情況是指「同一都市計畫，法院認定原告請求宣告無效部分，與其他部分具不可分關係」，但如果是「不同都市計畫，法院認定原告請求宣告無效都市計畫之部分，與另一都市計畫部分具不可分關係者，則得於判決理由中一併敘明。」
4.而立法者於立法理由亦提及宣告無效或失效的區別在於「都市計畫的違法原因是發生於發布後或發布時」，如為發布後，應由法院依職權查明違法原應發生時點，並宣告於該時點「失效」，但如是都市計畫於發布時即違法，則違法情節之情況，則可能分別宣告「無效」或「單純違法」。
(二)都市計畫審查程序後之判決效力，基於「客觀訴訟」之性質，具「對世效力」
客觀訴訟與對世效力的說明，前篇文章已經有說明，這邊就不贅述了。
十二、都市計畫審查訴訟判決後之處置及對其他確定裁判之影響(《行政訴訟法》第237條之29)
(一)都市計畫經宣告違法、無效、失效確定時，判決正本應送達原發布機關，由其依都市計畫發布方式公告判決主文
雖然法院對都市計畫判決所產生之效力，自判決確定時起已變更，但是前面筆者有整理都市計畫的行政程序，立法者為將司法機關判斷後都市計畫，仍符合都市計畫法之相關程序，所以規定了這樣的處置方式。
(二)都市計畫經宣告無效、失效確定時，依據該都市計畫所作成之刑事確定裁判，得依刑事訴訟法規定提起非常上訴
這邊要注意的是立法者僅有提到「無效」或「失效」，如果是單純違法宣告則不包括。
(三)除依據經宣告違法無效或失效之都市計畫所作成之刑事確定裁判外，其他依據同一都市計畫所作成之確定裁判不受影響；但如係依據確定裁判所為之強制執行，則於無效或失效範圍內不得強制執行。
依據此條規定，如人民曾因同一經宣告違法無效或失效之都市計畫提起民事訴訟或行政訴訟，但已經敗訴定讞者，亦不得因此在對該民事訴訟或行政訴訟提起再審。但是，如果人民現在正受以該民事訴訟判決或行政訴訟判決為「執行名義」受強制執行，或尚未受強制執行者，則於該違法都市計畫宣告無效或失效的範圍內，依法不受強制執行。換言之，如果是正在受強制執行程序者，應得馬上依強制執行法提出債務人異議之訴，或其他救濟程序，要求執行法院停止執行。
(四)都市計畫經宣告違法者，相關機關應依判決意旨為必要之處置
舉例而言，如果法院是認為都市計畫中記載某一地區之土地要整體開發，並以市地重劃或區段徵收為手段屬違法時，則除發布都市計畫之機關外，主管重劃或徵收之行政機關，亦須依照法院判決意旨，撤銷重劃或徵收處分，並將依重劃或徵收處分所為的執行措施回復原狀。
十三、因都市計畫審查程序帶有「客觀訴訟」性質，另訂保全程序(《行政訴訟法》第237條之30)
立法者於立法理由中提及，因為都市計畫審查程序帶有客觀訴訟性質，與《行政訴訟法》第七編原是為主觀訴訟所規定之保全程序，性質上並不相符，另外因都市計畫所設利害關係人可能包括地方自治團體之「自治權」或公法人，對於公益造成重大損害或急迫危險之可能性更大，故另訂本條規定。
十四、準用《行政訴訟法》第二編 第一章高等行政法院通常訴訟程序之規定(《行政訴訟法》第237條之31)
十五、最高行政法院之上訴審程序，準用第二編第一章高等行政法院通常訴訟程序及第五章都市計畫審查程序之規定(《行政訴訟法》第263條)
基本上，上述規定是立法技術之必要，為免法律規定掛一漏萬，筆者就不多加解釋了。
十六、都市計畫審查程序之適用範圍
於本次行政訴訟法修正施行前，已發布之都市計畫，不適用本次修正之規定。但是如本法修正施行前已發布之都市計畫，具行政處分之性質者，參照司法院釋字156及742號解釋，仍得依照行政訴訟法有關於違法行政處分救濟規定救濟(《行政訴訟法施行法》第14條之5)
註1：行政處分是法律專業名詞，定義性的規定在《行政程序法》第92條規定，其概念的要素是行政機關「單方性」決定「特定人(通常是人民)」於「特定事件(具體的個案)」之權利義務之「法律行為」，舉例而言，假設你闖紅燈被警察攔下，警察會以「紅單」舉發你的違反交通法規之行為予「處罰機關」，「處罰機關(實務上為XX政府交通事件裁決處)」會對你個人(特定人)的闖紅燈(特定事件)行為，作出行政罰鍰(負繳納行政罰鍰之義務)之決定。上述有關「行政處分」的這些「單方性」、「特定性」等也是與「法規範」的區別，各位思考一下，法規範的概念要素是不是為「抽象性」規範「不特定人」的權利義務?例如以前述例子而言，規範闖紅燈的交通法規，是對於所有作出闖紅燈行為的行為人，都規範其受有一定金額行政罰鍰的行政法上義務。
註2：大家可能比較不懂「程序違法」跟「實體違法」的差別，筆者簡單解釋給大家聽，行政機關在作成行政決定(不管是法規範或行政處分等行政行為)時，皆依照「正當行政程序」，始能說「程序沒有違法」，所以所謂的「正當行政程序」，其實是在確保行政機關在作成決定時，對所涉及利害關係人能夠公正、公平、公開，最終目的是在保障人民的權利；而所謂的「實體違法」，則是指行政機關作成的行政決定，違反了法律規定，例如交通法規規定闖紅燈最多罰5400元，行政機關卻罰到5萬4千元，不符行政法規關於人民具體權利義務關係之規範，另外也有可能是違反法律原則，例如平等原則、比例原則等，使得行政機關作成行政決定的內容，即關於人民行政法上權利義務關係之內容，不合法，例如對於都是第一次闖紅燈的甲跟乙，對甲罰1800元、對乙直接罰5400元。我們稱之為「實體違法」。
註3：所謂的反射利益是指行政機關追求及實現公共利益的過程中，間接對一般民眾附加產生的事實上利益。受有反射利益的人，因為其所受影響的，並非權利或法律上利益，因此，人民不能因反射利益受侵害而提起行政訴訟。例如：根據停車場法第10條規定，地方政府負有在都市計畫中劃設或增設停車場用地的責任，此項義務的履行，目的在於增加區域的停車便利性，但同時也會對該區域的土地產生增值作用，讓土地所有權人因此獲利，此種土地增值的利益就是因為停車場法規定所產生的反射利益。
註4：筆者認為，這個會讓法官很頭痛，因為都市計畫所示的「利益狀態」是比較「抽象」的，所以以往在「違法行政處分判斷第三人是否具利害關係的標準」可能無法直接套用，尤其以往司法實務都認為都市計畫所帶給人民之利益，通常都僅是「反射利益」，因為「都市計畫係為改善人民生活環境，並促進地方均衡發展而訂，其維護係整體居住環境之公益，並非保護特定人之私益。」，所以一個新的法律問題是「都市計畫(法規範)因無效、失效及違法所可能侵害第三人的權利或法律上利益，與行政處分違法被撤銷所可能侵害第三人的權利或法律上利益」的判斷標準要怎麼區分，同時如何建構前者的?這點有待日後觀察實務的發展。