行政訴訟法增設都市計畫審查專章之內容整理、介紹及評析(一)
一、都市計畫爭訟程序的特殊性-弱化當事人處分權，強化法官職權
(一)前言
1.上面的標題也許大家很難懂，但待筆者分析給你聽：
(1)各位也許知道，現代司法制度存在的根源是為了不讓紛爭私刑化或是讓人民私下解決，所以由國家設立一個為公正第三方角色的司法來作為人民紛爭間的裁判者，並且融入現在西方國家強調的自由放任思想，所以在訴訟制度的設計上，使用司法資源解決紛爭的爭訟者或被爭訟者，多被賦予在訴訟程序上有諸多的權利。
(2)舉民事訴訟制度為例，因為採當事人處分權主義，所以在訴訟程序的整個過程，包含開啓(訴訟之開始由當事人(原告)決定)、告誰(審判的對象範圍由當事人(原告)決定)、結束(訴訟是否終結得由當事人決定，例如訴訟上和解，原告撤回訴訟等)，所以各位應該能約略了解當事人處分權的內涵了。
2.但紛爭的實態非常多樣，這是因社會紛爭所涉及的法律關係複雜度所致：
(1)例如有關共有物分割的訴訟，在訴訟程序設計上，就會弱化當事人處分權，這是為什麼??因為共有物分割，各位如果去翻《民法》第823條規定就知道，該條只有規定共有人可以聲請分割，但如何分割是交由法院依職權作裁斷，而其原因在於共有物分割常涉及多數共有人、且區分是因繼承、習慣或是其他法律關係所形的共有法律關係而異其複雜度。
(2)所以立法者對於共有物分割的方法，完全授權由法官依職權個案判斷，所以在訴訟制度設計上，共有物分割訴訟原告雖然可以起訴、告其他不想分割的共有人，而且表明自己想怎麼分割，但是原告想怎麼分割的這件事情，法律上並不拘束法官，法官要依職權審酌全部共有人的利益，依職權酌定最適的分割方案，這個就是筆者題旨所述的「弱化當事人處分權，強化法官職權」的意思，所以各位可以簡單的用兩個對立的概念來理解不同訴訟程序的制度設計，一個是「當事人主義」(原則在民事訴訟皆以此為主，但仍有例外，且可能是部分例外)1。
(二)都市計畫爭訟程序的制度法理
1.各位有了上面的概念，我們進一步談行政訴程序的制度設計，一般而言，行政訴訟程序的訴訟種類分為四種，分別為：
(1)撤銷訴訟(簡單講，就是不滿行政機關的行政處分行為造成人民權利損害，要求法院撤銷該處分行為。
(2)課予義務訴訟(除不滿行政機關的處分行為外，進一步要求法院判斷行政機關應依人民要求作出特定行為)。
(3)確認訴訟(確認行政機關的行政行為違法)。
(4)給付訴訟(要求行政機關就特定法律關係給付與人民)。
2.而上開的訴訟種類基本也是採「當事人處分權主義」，「當事人辯論主義」及「當事人進行主義」。但是在「撤銷訴訟」或是「上面其他訴訟類型涉及公益」時，基於行政訴訟當事人在社會實態上常係武器、資源不平等的狀況(即國家機關與人民)，所以立法者在「事實證據的蒐集提出上」原則是要求法院要依職權調查，也就是採「職權探知主義」(請各位看《行政訴訟法第133條》及《行政訴訟法第125條》)。
3.有了這樣的理解，我們看行政訴訟法新增的都市計畫審查程序，基本上，爭訟者提出的訴訟種類應該是「撤銷訴訟」，但是要撤都市計畫內容的那一部分，法院在此就不受當事人的拘束了，換言之，立法者弱化了本來爭訟者依當事人處分權主義所享有決定法院審判範圍(這個部分係由當事人、訴之聲明及訴訟標的組成2。
4.而更精確點講，被弱化的地方是指訴之聲明，所以「立法院三讀修正行政訴訟法」的立法理由指出：「法院於實體審查都市計畫時，著眼於法秩序維護之客觀功能，所以不受原告訴之聲明拘束」3。
5.而法院審查都市計畫的結果有幾種情況：
(1)未違法，駁回原告之訴。
(2)違法無效。
(3)違法失效。
(4)違法宣告。
而當法院不受原告訴之聲明(都計違法時，法院應判決的方式)拘束時，法院是就審理個案所涉情況，與立法者創設前面4個情形予以判斷，自行決定要做出何種判決方式。
二、法院裁斷都市計畫違法或未違法的(主觀)效力區別
(一)前言
1.立法者把都市計畫爭訟定位成是「客觀訴訟」，所以立法者認為法院審判這種訴訟性質的目的主要在於著重「法秩序的維護」，「原被告的權利維護」則僅為間接目的，因為這樣訴訟性質的定位，影響了法院對都市計畫違法與否，作成判斷後的主觀效力。
2.為什麼筆者這邊說(主觀)效力，前面講的未違法、違法無效等等，可以精確點講是法官判斷都市計畫違法與否的「客觀」效力，相對而言就還有「主觀」效力的問題，主觀的意思，大家可以理解為指「人」，而雖然《行政訴訟法》第237條之28有規定判決效力，但各位單看法條可能無法理解(請繼續看下去)。
(二)都市計畫違法
此時，被爭訟的都市計畫如被法院判斷違法，而作出無效、失效或宣告之決定時，立法者在立法理由指出，法院這樣客觀效力的判斷具有「對世效力」，所謂對世效力即係指所有人(包含原被告)，所以一旦這個都市計畫違法的爭訟定讞確定，除原被告外，其他參與或未參與此訴訟的第三人，也不能再提起爭執。
(三)都市計畫未違法
此時，法院判斷都市計畫未違法的主觀效力，只有原被告當事人被拘束，其他人仍得就同一個被爭執過的都市計畫再提起爭訟(包含其他人就政府機關以都市計畫為前提所作成的徵收或重劃處分爭訟時，一併要求法院附帶審查該都市計畫之違法性)。
三、爭執都市計畫的原告資格-認為都市計畫損害其權利的人民、地方自治團體及公法人(《行政訴訟法》第237條之18第1項)
(一)前言
1.這邊先說明的是，筆者在大標題就把修法的規定用一句話帶出，如果各位沒時間看，可以只看標題，如果想看整理及分析，再繼續接著往下看。
2.前面有提到，「主觀訴訟」與「客觀訴訟」的區別。我在這再跟各位聊一些，增加大家的法治觀念。我國憲法《中華民國憲法》第二章、第7條至第22條規定憲法應保障人民的權利，但是當這些權利被侵害的時候，如果國家不想辦法讓人民有管道可以救濟，這些權利就等同是寫在紙上的文字而已(即具文)，所以司法制度的存在就是為了讓人民可以救濟自己權利，這在法律界有句話經典叫做「有權利必有救濟」，這句話近年也常在司法院大法官釋字出現，大家在看完筆者的文章後若有感覺，也可以去找司法院大法官釋字來看。
3.憑著這樣的思路，司法所掌管的訴訟制度設計，其背後的思想就是「權利保護主義」，這點在行政訴訟制度也不例外，所以一般而言，人民為自己權利提起訴訟，我們法律人又叫做「主觀訴訟」。
4.相對而言，人民如果不是為了自己的權利(與私益無關的事項)，而是為了維護社會公益，替多數人挺身而出，對於政府機關的違法行為，提起行政訴訟(但為了避免濫行訴訟，這種訴訟要以法律有特別規定者為限。)這時我們稱這種訴訟，叫做「客觀訴訟」，所以各位看《行政訴訟法》第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」，
4.但大家不要誤會筆者說的特別規定就是這條，而是要立法者有在行政實體法有規定，舉例來說，《環境影響評估法》第23條第8項規定：「受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」，這條規定提到「公益團體」得以主管機關為被告，向法院提起行政訴訟，這就是前述提到的「客觀訴訟」(或稱公益訴訟)。
(二)行政訴訟法增設的規定
1.《行政訴訟法》第237條之18規定：「(第1項)人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。(第2項)前項情形，不得與非行本章程序之其他訴訟合併提起。」
2.上面這條規定，就是《行政訴訟法》第9條但書規定所指的「特別規定」，但是各位有注意到法條規定的文字特別之處嗎?
(1)第237條之18第1項前段提到「都市計畫違法，而直接損害」，各位如果剛剛有了解主客觀訴訟區別的話，就會發現立法者用了「都市計畫直接損害特定人的權利」這樣的概念，這其實是「主觀訴訟的範疇」，各位一定開始疑惑了，不是說都市計畫審查是「客觀訴訟」嗎? 怎麼又涉及到「主觀訴訟」，其實這也是筆者認為這次修法有點奇怪的地方，依照立法理由跟司法院的新聞稿來看，對於提起都市計畫審查的原告資格限制，是為了避免發生濫訴的情況，這其實在法律人看來，訴訟程序的體系架構是有矛盾的，換言之，原本認為是人民已經不用自己去分析及說明都市計畫的那個部分侵害自己的權利，是屬行政處分，只要人民認為都市計畫違法，就可向法院提起爭訟，但實際看法條規定來看，立法者其實還是要人民、地方自治團體或公法人說明白都市計畫違法的部分如何侵害自己的權利。
(2)第237條之18第1項前段另外提到「都市計畫違法，因適用而損害」，這種損害講得應該是，尺度大一點，譬如行政機關依照都市計畫的內容，去範圍內土地去作土地重劃、土地徵收等行政行為；尺度小一點，譬如人民對於其位於都市計畫土地的使用違反土地使用分區，被處以行政罰等情況。而其實這樣的情況，在還沒於行政訴訟法中增訂都市計畫審查專章的時候，人民就可以於爭訟行政機關的重劃行政行為、徵收行政行為、處以行政罰行為等(前面這些，準確的法律專業用語要稱為「行政處分」)，就可以於訴訟中一併要求法院對都市計畫作「附帶審查」，只是法院如認都市計畫違法，由於都市計畫性質上為都市計畫授權之「法規命令」，依照司法院釋字137號解釋及216號解釋，各級法院法官對於各機關依執掌所頒佈之命令或法規釋示，僅具有參考價值，而不受其拘束。
(3)上述樹立了法官僅服從法律，而不必服從行政機關所制定法規範之拘束，符合憲法保障法官獨立審判之依據。意思是，法官可以不受都市計畫拘束，但不得依照《行政訴訟法》修法新增的第237條之28規定，一併就違法的都市計畫宣告違法失效、無效等。所以這樣的規定，等同是往後讓法官在審到土地重劃或土地徵收這類案件時，若人民有一併爭執都市計畫違法，可一併對違法的都市計畫依照《行政訴訟法》第237條之18作出決定。15ㄊ
(4)第237條之18第1項前段最後提到「都市計畫違法，在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者」，舉個例子來說，一般而言，大家常聽到的土地徵收或土地重劃，照法定程序與都市計畫理論而言，係先擬定都市計畫，並規劃決定在都市計畫內某範圍地區之土地，為了公益目的，要以土地徵收或土地重劃來開發，這時候會依照《都市計畫法》第15條第1項第10款規定記載在「都市計畫書」裡面，等到都市計畫核定通過，地方主管機關便依照都市計畫再去為土地徵收或土地重劃，在以前，人民便要等去行政機關真的為土地徵收或土地重劃才能去行政爭訟，但現在有了這樣的規定，人民以後就可以在都市計畫記載(核定通過後)未來行政機關要以徵收手段取得他的土地時，認為違法侵害他的財產權，而不用等到徵收或重劃發動，就可以向法院提起爭訟。
四、爭執都市計畫的被告資格-核定都市計畫之行政機關(《行政訴訟法》第237條之18第1項)
(一)我國都市計畫的行政程序
1.這個部分，大家一樣參照《行政訴訟法》第237條之18第1項的規定，法條是規定被告是「核定都市計畫之行政機關」，這邊跟各位解釋一下我國都市計畫的行政程序：
(1)擬定：我國都市計畫是依照不同種類(市(鎮)計畫、鄉街計畫、特定區計畫，而分別由不同行政機關來擬定(包括變更，(參《都市計畫法》第13條)。
(2)公開展覽、說明會、登報、審議：上面不同類型的計畫由不同負責之行政機關擬定「主要計畫書」後，則送交擬定機關之「都市計畫委員會」來審議，且在進入審議前，要先「公開展覽」、舉辦說明會，並登報周知，使得相關利害關人可以知道都市計畫主要計畫書之內容。
(3)核定：公展期間所蒐集之民眾或團體意見，連同審議結果報請內政部「核定」(參《都市計畫法》第19條)。
(4)備案：都市計畫的主要計畫在經內政部「核定」後，依照都市計畫的種類不同，部分需送經行政院「備案」(參《都市計畫法》第20條)。
(5)發布實施：都市計畫在經內政部「核定」或經內政部「核定」加行政院「備案」後，擬定都市計畫主要計畫的主管機關應發布實施，依照法定程序，是要登報周知。
2.附帶一提的是，可以作為「訴訟客體」的都市計畫，立法者在立法理由提及是限於「已發布實施的都市計畫」，「草擬」階段的則不得，這個地方可以筆者前面說明的第237條之18第1項前段最後提到「都市計畫違法，在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者」的情形相互參照。
(二)被告資格是對都市計畫內容具有最終決定權之行政機關
各位看了以上的說明可以知道，雖然依照《地方制度法》第18條第6項第1款、第19條第6項第1款是把「都市計畫之擬定、審議及執行」交由地方政府主管機關，但因為《都市計畫法》第19條規定的關係，「任何」都市計畫內容的最終決定，立法者都是把權力交由中央主管機關「內政部(營建署)」來核定，也正因如此，《行政訴訟法》第237條之18，規定具被告資格之主管機關為「核定都市計畫之行政機關」，基本上就是指「內政部」，而緣由在於我國都市計畫法的程序規定使然。
五、都市計畫審查程序適用法理的限制(《行政訴訟法》第237條之18第2項)
立法者在立法理由中提到，都市計畫的審查不能與其他非訟或行政訴訟其他章節的訴訟合併提起，而這是基於都市計畫爭訟的「客觀訴訟」性質：
(一)所謂其他章節的訴訟，例如《行政訴訟法》第237條之1至第237條之9規定的「交通裁決事件訴訟程序」、第237條之10至237條之17規定的「收容聲請事件程序」，但有一點立法者為提及，較有疑問，也就是都市計畫爭訟時，若人民認為都市計畫的違法同時造成其損害，能不能依《行政訴訟法》第7條，一併提起國家賠償之訴?
(二)筆者初步認為依立法者的制度設計法理應該是不行，因為竟然強調客觀訴訟即法秩序的維護，若同時讓原告一併主張其主觀權利損害的賠償訴訟，此時即有所矛盾，但若站在紛爭解決一次性的考量下，同意似亦有其實益，而且原告勇於提起爭訟，若經法院認定違法，基於原告維護法秩序的貢獻，似亦應肯定之4。
(二)不能與其他非訟合併提起
行政訴訟法的非訟程序，例如保全程序(假扣押、假處分等)，，也包括上述的收容聲請事件程序，這邊若要講白話，涉及到訴訟法理與非訟法理轉換，這邊各位先依標題理解即不能與其他程序合併提起。
六、提起都市計畫爭訟的訴之聲明：請求宣告XX都市計畫無效(《行政訴訟法》第237條之18第1項)
(一)甚麼是訴之聲明：各位想一下，各位向法院提起訴訟為的是甚麼? 如果是被人家打，是想請求賠償、如果是被另一半背叛，是想請求離婚。這時候各位就要法官說，假設你真的有權利向打你的求償，你想求償多少?或是假設你的另一半真的有法定的離婚事由存在?你想請求法官判決離婚。而這樣的陳述，在訴訟法領域中，我們就把它稱為「訴之聲明」，基本上，係交由原告依照其要與被告爭執的法律關係來斟酌決定他的「訴之聲明」要怎麼寫。
(二)修法特別之處：特別的點就在於立法者不讓你決定，你的訴之聲明只有一種寫法，就是「請求宣告XX都市計畫無效」，但是這邊注意的是，筆者之前有提到，都市計畫違法的效果要用那一種，則是由法官決定。
註1：例如如「職權主義」，但為了符合社會的紛爭多樣性，訴訟制度的設計不會生硬的放在這兩個概念光譜上最極端兩點，而是視紛爭實態作調整。當事人主義與職權主義有三大概念的對立：第一為「關於決定審判是否開啟、審判範圍、是否終結」：若權利在當事人手上，則稱「當事人處分主義」；若權利在法院身上，則稱「職權調查主義」；第二為「關於事實、證據之蒐集、提出」：若提出的義務在當事人，則稱「(當事人)辯論主義」；若提出義務在法院身上，則稱「職權探知主義」；第三為「訴訟程序進行的指揮及進行方針」：若權利在當事人手上，則稱「當事人進行主義」；若權利在法院手上，則稱「職權進行主義」。
註2：當人民再決定起訴(作為原告)時，他要決定告誰，這個誰呢，指得是審判範圍，包含人(自然人或法人)、你跟這個「人」的權利義務法律關係(又叫訴訟標的，例如你跟國家請求國賠的權利)、法院如果判斷你有這個權利時，你要法院怎麼判(又叫訴之聲明)
註3：各位看到這才知道其實筆者只是要講這句話而已」，但為了大家理解，必須有前言的鋪陳，還請各位包涵。
註4：各位可以試著想想，立法者強調的客觀訴訟性質的想法下，這個命題會不會有所衝突。